关键词 行政诉讼 行政管理 农村宅基地
裁判要旨
宅基地使用权是一项特殊的用益物权，不能作为遗产继承，宅基地使用人死亡后，村委应依法将宅基地收回，并可以调整给其他村民使用。
相关法条
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条，《河南省农村宅基地管理办法》第十八条。
案件索引
河南省嵩县人民法院（2013）嵩行初字第21号（2013年11月25日）
基本案情
原告诉称：被告为第三人颁发的编号为130号的集体土地使用证事实不清、主要证据不足、程序违法、严重侵犯了原告的合法权益。原告的父亲周改名和第三人系同胞兄弟，在伊川县城关镇北府店村北新一街各拥有宅基地一处，东西相邻。1988年1月22日被告为原告父亲颁发了编号为442号的土地使用证。原告父亲去世后，留有房屋四间半，一直有第三人使用。自2008年，北府店村实行统一规划和城镇化改造，因扩路占用原告父亲宅基地，拆迁补偿已按证宅面积向第三人进行了补偿。后原告得知，1996年9月12日被告为第三人换发新的土地使用证时，将原告父亲原宅基地使用证的证载面积全部变更在了第三人的名下。为此，请求法院查明事实，依法撤销被告为第三人颁发的编号为130号的集体土地使用证。
被告辩称：被告是在1996年为第三人办理了编号为130 的集体土地使用证，办证程序合法，属有效证件，且距今已有17年之久，超过了法定的起诉期限。
第三人述称：一、原告诉称继承权已经超过了两年的诉讼时效，且行使继承权属于民事法律范畴，不在本案行政诉讼的审理范围之内，应该驳回原告的起诉。二、伊川县人民政府颁发130号集体土地使用证程序合法、手续齐备，不存在违法之处，依法应受到法律的保护。
审理查明：原告父亲周改名（已故）和第三人周堆娃系同胞兄弟，原告父亲周改名原来在伊川县城关镇北府店村北新一街拥有一处宅基地，该宅基地与第三人周堆娃的宅基东西相邻，1988年元月22日被告核发了户主姓名为周改名、编号为442号土地使用证，该证载使用面积为140.65平房米。原告父亲周改名去世后，其遗留有四间半房屋，一直由第三人占用。原告作为唯一第一顺序继承人跟随其三叔周麦堆生活。诉讼中，原告认可其父亲的遗留房屋中三间厦房在第三人重新建房时已被拆除，尚留上房一间半，对其所述现存一间半上房，没有向法庭提交书面证据。1996年，伊川县城关镇北府店村村委对原告周团苹和第三人周堆娃的宅基进行了统一调整。1996年9月份，被告为周团苹重新核发了编号为179号的集体土地使用证用以个人住宅，该宅基地位于伊川县城关镇北府店村北新四街，面积311.9平方米。同年11月1日，被告为第三人核发了伊城北集建（96）字第130号集体土地建设用地使用证，该证载土地使用者为周堆娃，用地面积293.9平方米，建议临时使用。2008年至今，北府店村委进行统一规划，实施城镇化改造，因扩路占用第三人现持有的集体土地使用证所占用的土地，就拆迁补偿问题，伊川县城关镇北府店村已按第三人现持有的130号土地使用证的证宅面积全部补偿给了第三人。原告认为原告父亲周改名遗留宅基地所占用土地的补偿及遗留房屋的拆建补偿应补偿给原告，并且认为被告在为第三人办理的130号集体土地使用证时，将原告父亲原证载宅基地全部办理在了第三人的名下，颁证事实不清、证据不足、程序违法，侵犯了原告合法权益，请求依法撤销被告为第三人颁发的编号为130号的集体土地使用证。
裁判结果
嵩县人民法院于2013年11月25日作出（2013）嵩行初字第21号行政裁定：驳回原告周团苹的起诉。
裁判理由
法院生效裁判认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第41条和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条的规定，行政诉讼的原告是与被诉具体行政行为之间有法律上的利害关系，且认为该具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人、或其他组织才可以依法提起行政诉讼。本案中原告周团苹既没有向法庭提交其户主姓名为周改名的第442号土地使用证的原件，亦没有对该处宅基进行实际使用，另外原告周团苹虽然向法庭提供了三份证人证言，但该证言无法证实被告在1996年为第三人办证时其父周改名遗留一间半上房还依然存在的事实。故被告在1996年为第三人颁发的编号为130号的集体土地使用证的具体行政行为没有侵犯周团苹的合法权益，原告周团苹与该具体行政行为之间没有法律上的利害关系，故周团苹不具备本案原告的诉讼主体资格。
案件注解
本案原告父亲的遗留宅基地的使用权原告是否有合法的继承权，被告的行为是否侵犯了原告的合法权益，是本案争执的焦点，宅基地使用权是否可以继承，笔者认为应从宅基地使用权的外部关系和内部关系两个方面进行分析判断。
一、从宅基地使用权的外部关系分析。宅基地使用权归属用益物权，一般而言，用益物权具有财产的性质，应允许流转、继承。但是宅基地使用权是一项特殊的用益物权，不应作为遗产进行继承。其特殊性主要表现为：第一、宅基地使用权的取得具有无偿性。从我国现有的法律规定来看，农民取得宅基地使用权除交纳数量极少的税费外，无需交纳其他费用，原则上是无偿取得。第二、宅基地使用权具有人身依附性。根据土地管理法的规定，宅基地使用权与集体经济组织的成员资格密切相关，一经设定即具有极强的人身依附性，禁止流转。第三、宅基地使用权在功能上具有福利性。宅基地使用权为保障农民“居者有其房”而设立，具有社会保障职能。
鉴于宅基地使用权的特殊属性，决定了宅基地使用权是一项不适于继承的“特殊财产”，理由在于：基于农村宅基地取得上的无偿性，如果允许宅基地依法继承，将使继承人无端受益，有违社会公平理念。其次，宅基地使用权的人身依附性决定了宅基地使用权必须因具有集体经济组织成员资格而取得，又因集体经济组织成员资格的消灭而消灭，不产生在不同主体之间的流转（继承）问题。最后，宅基地使用权的福利性质决定了如果允许继承，将导致宅基地无限扩大，成为公民个人私有财产，超出了宅基地使用权应有的社会保障功能。因此，土地管理法规定农村村民一户只能拥有一处宅基地。综上所述，从外部法律特性来看，宅基地使用权不应确定为遗产，不适用于继承，宅基地使用人死亡后，村委应依法将宅基地收回，并可以调整给其他村民使用。
2、从宅基地使用权的内部关系分析。宅基地使用权作为一项特殊的用益物权，属于家庭共同共有，不是被继承人的个人财产，不能作为遗产继承。共同共有以共同关系的存在为前提，因共同关系的产生而产生，因共同关系的消灭而消灭。在共同关系存续期间，各共有人之间不产生份额问题，对共有财产的全部享有平等的权利，承担平等的义务，不得请求分割共有物。根据学者通说，我国目前主要在以下场合成立共同共有：一是因夫妻关系的存在而产生的夫妻之间的共同共有；二是因家庭关系的存在而产生的家庭共有；三是因遗产未分割而产生的继承人之间的共同共有。
宅基地使用权是家庭共同共有财产，与家庭关系密切相连。按照共同共有的原则，家庭成员对宅基地使用权享有平等的权利、承担平等的义务，家庭成员之间不产生份额的问题。在家庭关系存续期间，家庭成员不得请求分割，只要家庭关系存在，宅基地使用权的共同共有关系就存在。家庭个别成员的死亡，并没有导致家庭关系的消亡，也就不会产生宅基地使用权的分割问题，无法形成死亡人对宅基地使用权的个人份额。也就是说，“被继承人”死亡前，宅基地使用权并非其个人财产；“被继承人”死亡后，家庭关系仍然存在，宅基地使用权没有分割，仍然是家庭共同共有财产而非“被继承人”的个人财产。既然宅基地使用权并非个人财产，自然不能作为遗产继承。综上所述，从内部法律特性来看，宅基地也不适用于继承。故本案的原告对该宅基地的使用权没有合法的继承权。
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